Theatergovernance und kulturelle Teilhabe

von Maria Nesemann

Erschienen in: Digitale Reihe: Demokratisches Theater – Teilhabe am öffentlich geförderten Theater in Deutschland, England und Frankreich (08/2026)

Originaltitel in der Printausgabe: 4. Theatergovernance und kulturelle Teilhabe

Weder die Art und Weise, wie Governance – das Regieren bzw. die Kontrolle – ausgeübt wird, noch sein Gegenstand, die Kultur, sind klar, sondern Gegenstand von laufenden Verhandlungen. Bedeutend ist, dass – anders als in autoritären Regimen – Verhandlungen mit zivilgesellschaftlichen Akteur:innen in liberalen Demokratien grundsätzlich möglich sind beziehungsweise über politische Teilnahmerechte und -pflichten (als Kritik bzw. Input-Legitimität) herausgefordert werden. Kultur ist in demokratisch verfassten Staaten […] Verhandlungsgegenstand.¹

Für die vorliegende Arbeit ist der Begriff ‚Governance‘ zentral. Er wird gewählt, um zu markieren, dass – wie im vorangestellten Zitat deutlich wird – die Steuerung von öffentlich gefördertem Theater und kultureller Teilhabe nicht einer zentralen Stelle überlassen, sondern „Verhandlungsgegenstand“ zwischen unterschiedlichen Akteur:innen ist. Diese wiederum sind geprägt durch bestimmte Erwartungs- und Deutungsmuster.

So wie auch ‚Government‘ hat der Begriff ‚Governance‘ das griechische Verb ‚kybernein‘ zum Ursprung, das das Steuern und Navigieren von Schiffen meint.² Während ‚Government‘ aber hier verstanden wird als „hierarchische Steuerung und ein Regieren im Sinne von Entscheidungsfindung unter Ausschluss der Öffentlichkeit sowie ein Verwalten als Top-Down-Umsetzung von Maßnahmen und Direktiven in der Regel durch Ämter und Behörden“³, schließt Governance nicht-staatliche Akteur:innen und die Beeinflussung durch gesellschaftliche Trends und Entwicklungen ein. Um im Bild der Steuerung eines Schiffes zu bleiben: Die Untersuchung von Government würde bedeuten, dass der Fokus der Betrachtung auf der Kapitänsperson liegt, die den Kurs vorgibt, indem sie der Schiffsbelegschaft Handlungsanweisungen gibt. Beim Begriff der Governance dagegen wird in den Blick genommen, dass z. B. Kurs und Geschwindigkeit des Schiffes nicht nur von der Kapitänsperson, sondern auch von der Belegschaft, den Wetterverhältnissen, den vorliegenden Karten, Absprachen mit weiteren Schiffen und Häfen etc. abhängen. Von der Schiffsmetapher zurück zur Kulturpolitik: Diese wird neben staatlicher Steuerung beeinflusst durch die Zivilgesellschaft, institutionalisierte Normen und Deutungsmuster:

Staatliche Akteure können, so scheint es, bestehende kulturelle Trends wirkungsvoll verstärken, aber sie dürften kaum in der Lage sein, mittelfristig gegen den Trend, d. h. gegen den kulturell dominierenden Zeitgeist eine Kulturpolitik zu betreiben. Öffentliche Kulturpolitik ist selbst von kulturellen Entwicklungen und Umbrüchen in der Gesellschaft betroffen, welche sie mitgestalten, beeinflussen, verstärken und selbstverständlich auch abschwächen vermag.⁴

Kulturpolitik ist in mehrerlei Hinsicht nie nur auf die staatliche Steuerung beschränkt: Die Governancetheorie nimmt, im Unterschied zur Steuerungstheorie, bei der „das zielorientierte Handeln politischer Akteure im Zentrum des Interesses“ steht, „Institutionen in der doppelten Bedeutung dieses Begriffs, der sowohl auf soziale Gebilde (Organisationen) wie auf Normsysteme (Regime) bezogen wird“, in den Blick.⁵ Dazu gehören, bezogen auf „soziale Gebilde“, auf staatlicher Ebene (national, regional, lokal) neben Gesetzen, Verordnungen, formellen Verträgen und informellen Absprachen die institutionelle Förderung und Projektförderung von Theater (mit/ohne Zielvorgaben, Kontrollen und Sanktionen), außerdem personalpolitische Entscheidungen (z. B. Berufung von Intendant:innen). Auf der Ebene des Zusammenwirkens staatlicher und privater Akteur:innen spielen Gremien zur Kulturplanung, Aufsichtsräte und Artistic Boards eine Rolle. Auf der Ebene zivilgesellschaftlicher Selbstregelung werden Interessensvertretungen/Berufsverbände und die Kulturorganisationen selbst in den Blick genommen. Außerdem untersucht wird das „Normsystem“: Auch institutionalisierte normative Erwartungen bestimmter Stakeholder (der Fachöffentlichkeit, der Kulturpolitik, privater Förderer, des Publikums) und kulturell-kognitive Institutionen, also verbreitete Leitbilder und Deutungsmuster zur Rolle von Kunst und Kultur in der Gesellschaft, finden Beachtung. Governance wird hier, der Definition von Renate Mayntz folgend, verstanden als „Gesamt aller auf einer bestimmten territorialen Ebene nebeneinander bestehenden Formen der absichtsvollen Regelung gesellschaftlicher Sachverhalte“⁶. Mayntz betont, dass damit „die Aufmerksamkeit zwangsläufig auf das Zusammenspiel, die Kombinierbarkeit verschiedener Governance-Formen, ihre gegenseitige Ergänzung oder gegenseitige Beeinträchtigung [gelenkt werden muss]“⁷.

Das Governanceverständnis in diesem Text ist ein analytisches. Es grenzt sich ab von einem normativen Governancebegriff, der seit Anfang der 2000er Jahre in programmatischen Dokumenten Anwendung findet, um „Good Governance“-Konzepte zu beschreiben, die auf Kooperation, Partnerschaft und Partizipation gründen.⁸ So verwendet beispielsweise die Enquete-Kommission Kultur 2007 Governance als „Leitbild der öffentlichen Verwaltung“:

Das Leitbild Governance der öffentlichen Verwaltung bedeutet für den Kulturbereich eine Fokussierung auf die kulturpolitischen Ziele und eine kooperative Lösungsstrategie, die alle kulturpolitischen Akteure (staatliche und private) einbezieht. Ziel einer öffentlichen Verwaltung muss es daher sein, die unterschiedlichen staatlichen und nichtstaatlichen Aktivitäten zu organisieren. Voraussetzung für diese kooperative Strategie sind klare Zieldefinitionen durch die Politik.⁹

Mayntz warnt davor, nicht-hierarchische Regelungsformen als grundsätzlich dem Gemeinwohl dienend zu verstehen:

Außerdem gibt es in fast allen realen Verhandlungssystemen Machtasymmetrien; privilegierte Interessen dominieren dann die Verhandlung und verhindern eine wirksame Problemlösung, die zu ihren Lasten ginge. Angesichts dieser Gefahren drängt sich der Verdacht auf, nicht-hierarchische Regelungsformen könnten am Ende nicht wegen ihrer höheren Effektivität, sondern nolens volens, aus Ohnmacht und nicht aus politischer Klugheit gewählt werden. Diese Überlegungen warnen nachdrücklich davor, Governance ohne weitere Nachfrage als Veranstaltung im gemeinsamen Interesse anzusehen. Eine Analyse der Triebkräfte und der tatsächlichen Wirksamkeit von Regelung, die vorgibt, im gemeinsamen Interesse zu sein, sollte zum festen Bestandteil von Governance-Forschung werden.¹⁰

Das ist auch für den vorliegenden Untersuchungsgegenstand von Relevanz: Die Theatergovernance-Regime sollen nicht danach bewertet werden, ob möglichst wenig staatliche und nicht-hierarchische Regelungsformen vorliegen, sondern es soll untersucht werden, welche Zusammenhänge zwischen unterschiedlichen, die Steuerung von teilhabeorientierten Maßnahmen betreffenden Akteur:innen und zugrunde liegenden Normen bestehen.

Diese unterschiedlichen Ebenen, von denen Steuerung ausgeht, sind in der Governancetheorie nicht getrennt voneinander, sondern in ihren Interdependenzen zu betrachten:

Der analytische Gebrauch von Governance impliziert eine spezifische Sicht auf die Wirklichkeit, indem die Interdependenzen zwischen Akteuren und die verschiedenen Formen der Interdependenzbewältigung im Kontext von Institutionen und gesellschaftlichen Teilsystemen in den Mittelpunkt gerückt werden.¹¹

Bezogen auf die zuvor genannten unterschiedlichen Ebenen, die für Theatergovernance eine Rolle spielen, bedeutet das: Erwartungen von Anspruchsgruppen können durch sich ändernde Deutungsmuster von Kultur entstehen und sich verändern. Das wiederum kann die staatliche Steuerung beeinflussen. Daran anschließen lassen sich die in Kapitel 2.2 angestellten Überlegungen zur Legitimität aus der neoinstitutionalistischen Organisationstheorie: Diese geht davon aus, dass die Handlungen einer Organisation sich nicht nur daran ausrichten, wie effizient sie sind, sondern vordergründig daran, inwieweit sie Erwartungen bestimmter Stakeholder und gesellschaftliche Werte und Normen erfüllen und damit ihre Legitimität bewahren.¹² Das öffentlich geförderte Theater verändert sich also nicht nur durch staatliche Steuerung, sondern auch durch Bemühungen, den vorhandenen Kriterien für Legitimität (regulativ, zweckgebunden, ethisch-normativ und kulturell-kognitiv) zu entsprechen.

Ein weiteres Raster für die Analyse von politischer Steuerung ist die Unterscheidung in Polity, Policy und Politics: Polity meint die Form, in der politisches Handeln geschieht (z. B. Verfassung, Normen, Institutionen). Policy beschreibt die Inhalte, Aufgaben und Ziele von Politik. Bei Politics geht es um den Prozess der Entscheidung und Umsetzung. Politik ist also die „Verwirklichung von Politik – policy – mithilfe von Politik – politics – auf der Grundlage von Politik – polity“¹³. Daraus leiten sich – verbunden mit dem vorgestellten Governanceverständnis – für das folgende Kapitel drei Fragen ab:

Analyse der Strukturen: In welche Ordnungs- und Rahmenstrukturen ist Teilhabeorientierung am öffentlich geförderten Theater eingebunden? Welche Kriterien für Legitimität (regulativ, zweckgebunden, ethisch-normativ, kulturell-kognitiv) spielen eine Rolle?

Analyse des Inhalts: Welches Verständnis von Teilhabe gibt es und welche damit einhergehenden Aufgaben und Ziele werden damit verbunden?

Analyse der Prozesse: Wie werden teilhabeorientierte Maßnahmen umgesetzt? Durch welche Akteur:innen?

Zunächst für jedes Land einzeln, dann zusammengefasst im Vergleich werden diese Fragen untersucht. Zu Beginn wird jeweils in den Blick genommen, inwieweit und mit welchem Verständnis in den drei Ländern kulturelle Teilhabe gesetzlich verankert ist und öffentlich gefördert wird. Dann wird „herangezoomt“ auf den Untersuchungsgegenstand dieser Arbeit: Die institutionell geförderten Theaterformen in Deutschland, England und Frankreich werden eingeführt und es wird dargestellt, wie dort staatliche Steuerung von Teilhabeorientierung stattfindet. Abschließend wird ein Überblick über zivilgesellschaftliche Akteur:innen, die eine Rolle für die Steuerung von Teilhabe am Theater spielen, gegeben. Für all diese Ebenen sind ethisch-normative und kulturell-kognitive Legitimitätskriterien von Bedeutung. Diese sind nicht immer aus den offiziellen Verlautbarungen herauszulesen. Es sei deshalb hier bereits auf die nachfolgenden Kapitel verwiesen, in denen empirisches Material ein vertieftes Verständnis für zugrunde liegende Wert- und Normvorstellungen geben wird. Insbesondere Kapitel 6 greift den im folgenden Kapitel erarbeiteten Überblick über die Steuerung öffentlicher Theater in den drei Länderkontexten auf und analysiert, wie sich Akteur:innen aus Kulturpolitik und Theater selbst zur staatlichen Steuerung von Teilhabeorientierung am Theater positionieren, bzw. wo sich Governance unabhängig von staatlicher Kulturpolitik zeigt.